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建设一个公开、透明和可问责的政府 文 / 吴敬琏 建设"服务型"政府 把"全能大政府"体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来 改革开放以前的经济社会制度的最重要特点，是"全能大政府"包揽了从经济到政治一切事务的决策权。从经济方面说，国有经济一统天下，垄断了所有类别的经济信息和经济资源，企业只是政府手里"拨一拨，动一动"的算盘珠子，个人更是从摇篮到坟墓一切听从政府安排。 这样的经济体制最终把中国经济推到了崩溃的边缘。�；戳俗�，它促成了我国的经济改革和对外开放。经过20多年的艰苦努力，我国的经济制度已经发生了根本性的变化。这种转变的过程虽然纷繁复杂，但就其本质来说，就是政府放弃垄断，把经济决策权归还给经济活动的当事人。20多年来中国在经济领域取得的举世公认的成就，从根本上说来就是个人的聪明才智和创造伟力获得解放的结果。 相比较而言，中国政治体制方面改革所取得的成就就要逊色得多。邓小平在16年前就提出过政治改革不能长期落后于经济改革，但迄今为止，我们离市场经济所要求的"有限政府"和"有效政府"，还有相当大的距离。 在"全能大政府"的体制下，虽然一些党政机关和官员也把"为人民服务"、"做人民公仆"的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在"社会的主人"的地位，以"群众"的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上，包括关系人民重大切身利益的问题上，替自己治下的"百姓"做主。 在我们这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到被统治者的认可，例如地方官员被称为百姓的"父母官"，为政清廉的官员被赞誉为"民之父母"，甚至连请愿和"上访"也被看成是"违法""犯上"行为从而被禁止，事主甚至遭到迫害。 正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在SARS传播这个关系大众生命安全的问题上，采取极不负责的态度，封锁消息、隐瞒疫情、散布虚假信息，居然还自认为理所当然，合乎政府办事的规程。 要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序，这就是说，要按照中共十六大的决定，推进政治改革--提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。 政务公开，公共信息透明化 在信息公开方面出现如此重大的失误，个别负责官员固然有一定的责任，然而更重要的问题却在于全能政府体制下形成的一套陈规陋习，其中包括对大众传媒的行政管制 政府机构和政府官员对于决策权的垄断，通�？克嵌怨残畔⒌穆⒍侠粗С�。政府在执行公务过程中产生的信息，本来是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、"阳光政府"的立法，除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。 但是，全能政府的体制却往往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看作是党政机关的"内部秘密"。这种体制的长期运行，已经形成了一整套应对�；录奶茁罚何奘尤嗣竦闹槿�，实行所谓"外松内紧"，严格"保密"，在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法。 于是，获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。近年来许多贪赃枉法的官员利用舆论钳制，一手遮天，欺压群众，作威作福的案件长期不能得到揭露，实在足以使人触目惊心。 在现代社会中，报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介乃是社会信息交流的主要渠道和公民行使宪法赋予自己的知情权和监督权的有力手段。但在传统体制下，它们被称为"宣传工具"或"舆论工具"，也就是传达领导声音、落实领导意图、形成领导所希望的舆论的工具。这样，它们的重要社会功能都被这种宣传工具的功能所取代，甚至社会新闻哪些可报道，哪些不能报道，都要由有关领导定夺。 遏制传媒发挥应有的作用，只会使社会生活处于信息阻断的状态之中，其经济、政治和社会后果将十分严重。这次SARS�；跗�，有些传媒的领导和某些新闻从业人员生怕宣传主管机关怪罪，延误了公众和政府领导人及时掌握疫情的时机，这是使SARS迅速扩散，形势差一点完全失控的一个重要原因。因此，传播体制的改革应当尽快提上议事日程，成为SARS�；筇嵘夜木裎拿骱驼挝拿鞯囊幌钪氐愎ぷ�。 提升社群组织能力 发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用，使社会成员更加具有向心力，对于国家更有认同感 现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，而要发展市民社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的"大政府、小社会"体制的一个重要特点，却是国家权力的充分扩张和市民社会活动空间的尽量压缩，因此在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现"政社合一"的人民公社化以后，除了家庭，其他的社群组织都已名存实亡。 这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自我组织能力，遇事只能依赖于政府的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。因而，在这样的体制下，不可能出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，当然也不可能有经济文化的全面繁荣。 而且，由于科学研究、医疗设施等都归并到了实行"官本位"的行政体系中去，对于SARS病源和诊治方法的正误不是按照严格的学术规范和科研程序做出判断，而是由官员说了算，"谁的官大谁就是真理"，造成了重大的损失。有人说，中国的科学家在SARS面前整体打了败仗。其实在我看来，造成失败的并不是中国的科学家，而是行政化、官本位的科研体制。在政府采取撤换责任人员和如实披露信息等果断措施以后，由于从全国各地来京打工的民工缺乏社群的归属，北京有上百万外来人员夺路而逃，四散回乡，造成了疫情向防治力量极其薄弱的农村地区扩散的极大危险。这一事件，也凸显了大城市中外地居民缺乏自己的社群归属所产生的严重社会问题。 看来，现在应该是开始填补这种"社群缺位"的时候了。发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用。 �。ㄕ浴恫凭罚�
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